Der schwedische Staat und seine Gesellschaft

Schweden unterscheidet sich von anderen Staaten zunächst durch seine hohe ethnische und kulturelle Homogenität. Geographisch randständig und ohne eigene Kolonien, haben Einwanderungen und Minderheiten historisch kaum eine Rolle gespielt. Germanische Stammestraditionen kannten bereits Hilfe- und Unterstützungsgebote auf nachbarschaftlicher und verwandtschaftlicher Basis, so dass die vergleichsweise späte Christianisierung (11./12. Jh.) schon bestehende Traditionen der Armenhilfe überformte. Die Reformation lutherischer Prägung wurde unter dem ersten Wasa-König Gustav I. (1523-1560) im ganzen Lande angenommen, und im Dreißigjährigen Krieg war Schweden unter Gustav II. Adolf der mächtigste Faktor der protestantischen Partei. Bis in jüngste Zeit hatte Schweden eine evangelisch-lutherische Staatskirche, der 90 Prozent der Bevölkerung nominell angehören. Der innenpolitische Einfluss der Religion war und ist aber deutlich geringer als in Ländern mit konfessionellen Auseinandersetzungen.
Ein für Schweden charakteristischer historischer Faktor ist die starke Stellung eines freien Bauerntums. Die Bauern galten als eigener Stand neben dem Adel, dem Klerus und den Städten und waren im bis auf 1435 zurückgehenden Reichstag vertreten, dem das alleinige Recht zustand, Steuern zu bewilligen. Nach der Umwandlung des ständischen in einen durch Zensuswahl konstituierten Reichstag (1866) entstand eine starke bäuerliche Partei. Mehr als 70% der Bevölkerung waren damals noch von der Landwirtschaft abhängig. Skandinavische Forscher sehen in dieser starken Stellung des Bauerntums einen entscheidenden Faktor für die Entstehung des volksweiten und nicht auf die Industriearbeiter beschränkten skandinavischen Modells der Wohlfahrtsstaatlichkeit.
Eine zentrale politische Konstante stellt ferner die institutionelle Spannung zwischen Königtum und Ständen dar. Von alters her wurde der Nachfolger eines Königs durch Wahl bestimmt - was die Sukzession innerhalb eines Geschlechts keineswegs ausschloss. Die Machtverhältnisse verschoben sich des Öfteren in der schwedischen Geschichte: Gustav II. Adolf und dessen Nachfolger mussten ihre außenpolitischen Erfolge mit einer wachsenden innenpolitischen Macht des Adels und des Kronrats bezahlen, die 1668 durch eine Koalition zwischen dem König und den übrigen Ständen gebrochen wurde. Der anschließende ‚aufgeklärte Absolutismus’ endete schon 1718 mit der Absetzung von Karl XII. durch den Reichstag.
Von erheblicher Bedeutung war schließlich die frühe Etablierung einer professionellen Staatsverwaltung unter den Wasa-Königen als Voraussetzung der Machtentfaltung unter Gustav II. Adolf und dessen bedeutendem Kanzler Oxenstierna. Die Staatsverwaltung lag lange Zeit vornehmlich in den Händen des Adels; dessen Söhne sich auf diese Aufgaben schon um 1600 durch ein Universitätsstudium vorbereiteten Schweden kann somit mit Frankreich als Pionier des kontinentaleuropäischen Typus eines Verfassungs- und Verwaltungsstaats gelten. Bereits ab Ende des 18. Jahrhunderts existierte für die Beamten eine geregelte Altersversorgung, die in der Folge zum (nie erreichten) Maßstab des allgemeinen Alterssicherungssystems wurde.
Über eine aus vier Akten bestehende schriftliche Verfassung verfügt Schweden seit 1809. Sie sollte die Unzuträglichkeiten sowohl der ständeherrschaftlichen ‚Freiheitszeit’ (1720-1772) als auch der nachfolgenden Absolutismus vermeiden. Sie legte die exekutive Macht in die Hände des Königs und des Kronrats, dessen Mitglieder nunmehr den Status von durch den Reichstag abberufbaren Ministern erhielten. Die exekutive Macht verschob sich sehr allmählich zum Kabinett, das erst seit dem vollständigen Übergang zur Demokratie nach dem Ersten Weltkrieg die effektive Regierungsgewalt ausübt.
Erst die Verfassungsreformen zwischen 1968 und 1980 haben die staatsrechtliche Stellung des Königs auf repräsentative Aufgaben reduziert und auch sonst die Verfassung modernisiert, indem die allmählich entwickelte Praxis staatlichen Handelns modifiziert und festgeschrieben sowie ein Katalog von Grundrechten aufgenommen wurde. Politisch folgenreich wurde der Übergang vom Zweikammer- zum Einkammersystem im Reichstag (1970). Während seit 1866 die zweite Kammer als Volksvertretung fungierte, waren in der ersten Kammer die regionalen Interessen vertreten. Dies führte bis zu den 1930er Jahren zu einem überproportionalen Einfluss der Konservativen und der ländlichen Interessen. In dem Maße jedoch, wie die Sozialdemokraten auf der lokalen Ebene erfolgreich wurden, gewannen sie eine sichere Mehrheit in der ersten Kammer, die wesentlich zur Dominanz sozialdemokratischer Politik zwischen 1932 und 1976 beigetragen hat. Durch die Abschaffung der ersten Kammer haben sich die Chancen auf einen Politikwechsel als Folge wechselnder Reichstagsmehrheiten und damit die Parteienkonkurrenz deutlich erhöht.
Charakteristisch für die schwedische Entwicklung ist somit das weitgehende Fehlen von Verfassungskonflikten und damit auch einer ‚liberalen Phase’ der Infragestellung staatlicher Allzuständigkeit. Zum einen orientierte sich die Regierungsausübung in Schweden von alters her vergleichsweise deutlich am Wohl des Landes; zum anderen erfolgte die Liberalisierung sehr allmählich und ohne größere Widerstände. Bereits die Verfassung von 1829 gewährleistete die Meinungs- und Pressefreiheit. So spielt in Schweden, ähnlich wie in England, die Spannung zwischen Staat und Gesellschaft kaum eine Rolle, allerdings aus gegensätzlichen Gründen: Während sich in England die Staatlichkeit erst spät und im kontinentaleuropäischen Sinne nur rudimentär entwickelte, wurde in Schweden die Staatlichkeit durch die Entwicklung der bürgerlichen Gesellschaft nur wenig beschränkt. Eine Bewegung zur Institutionalisierung liberaler Abwehrrechte gegenüber dem Staat kam nie in Gang. Den meisten schwedischen Industriellen war der Manchesterliberalismus ebenso ein Gräuel wie den deutschen.
Die wesentlichen politischen Entwicklungen vollzogen sich in Schweden vor dem vergleichsweise späten Einsetzen der Industrialisierung. Beim Abschluss der Wirtschaftsliberalisierung und der Umwandlung des Reichstags von einem ständischen zu einem auf Zensuswahlrecht beruhenden Parlament in den 186oer Jahren war Schweden noch ein Agrarstaat. Die Industrialisierung begann um 1870, setzte aber erst nach 1890 mit voller Wucht ein. Das enge Zensuswahlrecht von 1866 wurde 1909 durch ein erweitertes Wahlrecht der Männer für die Zweite Kammer ersetzt, und bis 1921 wurde das allgemeine Wahlrecht auf beide Geschlechter und auf beide Kammern ausgedehnt. Es gilt das Prinzip der stimmenproportionalen Repräsentation, das einem parlamentarischen Mehrparteiensystem Vorschub leistet.
Die Kontrolle der Regierung erfolgt nach dem Prinzip der ministeriellen Verantwortung gegenüber dem Parlament, doch erstreckt sich diese ministerielle Verantwortung grundsätzlich nicht auf die exekutive Tätigkeit der Verwaltung, welche in der Form von 80 Reichsämtern gegliedert ist. Gegen Verwaltungsakte kann an ausdifferenzierte Kontrollstrukturen der Verwaltung appelliert werden, ferner an eine Verwaltungsgerichtsbarkeit. Angehörige des öffentlichen Dienstes in verantwortlicher Stellung unterliegen weit reichenden strafrechtlichen, alle überdies disziplinarrechtlichen Kontrollen: Sie können grundsätzlich für verschuldete Schäden durch die Betroffenen auch haftungsrechtlich in Anspruch genommen werden. Die Einschränkung der Verantwortlichkeit der Beamten (1976) wurde zwischenzeitlich wieder zurückgenommen. Zwei Sonderadministrationen sind zudem mit Aufgaben der Rechnungskontrolle sowie der Rationalisierung und Effektivitätssteigerung der Verwaltung betraut. Die vergleichsweise leistungsfähige, zuverlässige und von der Politik weitgehend unabhängige Verwaltung kann als Kernstruktur der schwedischen Staatlichkeit gelten.
Im Falle nicht direkt justitiabler Missstände sind mehrere ‚Ombudsmän’ zuständig: Die Tätigkeit des Ombudsmanns umfasst von wenigen Ausnahmen abgesehen jede denkbare Beziehung des einzelnen Bürgers zu seiner Obrigkeit. Überraschend ist die doch recht niedrige Zahl der Beschwerdefälle. Gegenwärtig werden jährlich etwa 3500 Eingaben registriert, in 15 Prozent der Fälle werden Maßnahmen eingeleitet. Viel mehr spricht für die These, dass die Existenzberechtigung des schwedischen Ombudsmanns nicht in den obrigkeitsstaatlichen Übergriffen einer autoritären, omnipotenten Verwaltung zu suchen ist, sondern dass vielmehr die Obrigkeit sich weitgehend loyal gegenüber den Bürgern verhält — eben weil es u. a. den Ombudsmann gibt. Die Institution wäre als Konsens schaffendes Element innerhalb der schwedischen Politik und Gesellschaft zu interpretieren, sie spielt damit einen nicht unerheblichen Part für den politischen Funktionalismus dieser Gesellschaft.
Gemäß alten deutschrechtlichen Traditionen kam der lokalen Selbstverwaltung stets eine erhebliche Bedeutung zu. Schweden ist heute in 24 Provinzen (Län) und ca. 28o Großgemeinden mit Selbstverwaltungsrechten gegliedert, welche u. a. wesentliche Funktionen im Bereich des Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesens wahrnehmen. Die Gemeindeautonomie mit eigenen Besteuerungsrechten wurde bereits 1862 auf gesetzliche Grundlagen gestellt und in der Zwischenzeit im Sinne einer modernen, funktionalisierten Kommunalverwaltung ausgebaut. Die Autonomie der Provinzen ist deutlich geringer als diejenige der Länder in Deutschland und größer als diejenige der Regierungspräsidien.
Soziale Bewegungen nahmen schon im 19. Jahrhundert die Chancen der Liberalisierung wahr. Freikirchliche, gegen den grassierenden Alkoholismus gerichtete, pazifistische und feministische Bewegungen gewannen neben der Arbeiterbewegung schon früh an Einfluss und haben die politische Kultur Schwedens mitgeprägt. Während zwischen den dreißiger und den siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts die Arbeiterbewegung und ihre Themen dominierten, brachten die achtziger Jahre das Ende der sozialdemokratischen Hegemonie und den Aufstieg neuer Themen und Bewegungen: Umwelt, Frauen, Alte, Junge, Einwanderer usw.
Im Vergleich zu anderen Ländern erscheint in Schweden trotz einer ausgeprägten Staatlichkeit die Differenz von Staat und Gesellschaft gering. Die gesellschaftlichen Kräfte sind ihrerseits zum großen Teil hoch organisiert und haben unmittelbaren Einfluss auf den politischen Prozess, und zwar auf dem doppelten Wege verbandlicher und parteipolitischer Repräsentation.
Die hohe Konsensfähigkeit der schwedischen Politik hat nicht zuletzt auch weltanschauliche Gründe. Ideologische Gegensätze — seit dem Ersten Weltkrieg insbesondere zwischen Liberalismus und Sozialismus – spielen zwar eine nicht unerhebliche Rolle, aber sie werden überwölbt von einer pragmatischen Politik- und Gesellschaftsauffassung. Ausgehend von der großen Stockholmer Architekturausstellung 1930, vorbereitet durch den künstlerischen und intellektuellen Stil der zwanziger Jahre, konnte sich der Funktionalismus in Skandinavien zu einer vorherrschenden Stilrichtung entwickeln. Der Funktionalismus wurde wie alles, was in Skandinavien auf einer Massenbasis gründete, zu einer Art Volksbewegung, die ihr populäres Alltagskürzel ganz selbstverständlich gefunden hat. Der an die Zweckrationalität gekoppelte Funktionalismus ist ein Menschenbild inhärent, dem die Mach- und Lenkbarkeit irdischer Dinge als Ersatz für die Gefühlswärme sehen.
Dies war die Voraussetzung für den sozialplanerischen Optimismus, der seit den dreißiger Jahren vor allem unter dem Einfluss des Sozialwissenschaftler-Ehepaars Alva und Gunnar Myrdal die schwedische Politik beseelte, und der bis heute das an aktiver Gestaltung orientierte Politikverständnis in Schweden prägt. Darin kommt allerdings auch ein geringer Respekt für die absoluten Maßstäbe der Menschenrechte zum Ausdruck, welcher sich beispielsweise in einer auf staatlichem Zwang beruhenden Eugenik äußert. Manche – und zumal amerikanische – Autoren werfen dem schwedischen Wohlfahrtsstaat denn auch einen totalitären Charakter vor. Aber dieser liberale Kampfbegriff trifft die schwedische Wirklichkeit kaum, die sich weit eher durch eine merkwürdige Mischung zwischen vormodernem Gemeinschaftsgefühl und fortschrittsfreudigem Wissenschaftsglauben kennzeichnen lässt.